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The Reporting Entity in Private-Public Accounting Harmonisation. Is Control Enough for the Local Government Consolidated Financial Statements?

The European Commission initiated a discussion on the expediency of using the International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), based on the IAS/IFRS,as a common base for harmonizing the public sector accounting systems of the member states. However, literature suggests that accounting is not neutral with respect to the economic, social and political dimensions. In the perspective of evolution of the accounting regulation outlined, balanced between accountability, with the need to represent phenomena for reporting purposes, and decision-making issues, which concentrates on the quantitative importance of the values, the paper aims to analyse the effects of the application of different criteria for the definition of the reporting entity of the local government consolidated financial statements (CFS). The Italian PCA 4/4, the test of control and the financial accountability approaches are examined. The evidence that emerged from the case studies examined identifies several criticalities in the Italian PCA 4/4 and support the thesis that the financial accountability approach is more effective in providing a complete representation of the public resources entrusted to and managed by the group, whereas the control approach better approximates quantification of the group results in terms of central government surveillance. The analysis highlights the importance of the post implementation review period and the opportunity to contextualize the adoption of the consolidated financial statement in the broader spectrum of the accounting harmonization process, participating in the process of definition of the European Public Sector Accounting Standards (EPSAS).

Keywords: accounting regulation, accounting harmonisation, consolidated financial statement, IPSAS, public sector accounting.

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L’armonizzazione contabile negli Enti locali: primi risultati e considerazioni sulla sperimentazione nazionale

L’attuale situazione della finanza pubblica mostra un certo livello di inefficienza anche a causa degli strumenti che gli enti pubblici utilizzano per controllare i livelli di spesa. In particolare, un bisogno percepito come urgente è l’armonizzazione dei sistemi contabili di tutti gli enti pubblici. Il d.lgs. 118/2011 potrebbe essere la risposta a questo problema. Il decreto definisce principi contabili e nuovi schemi di bilancio che dovranno essere adottati al fine di garantire: consolidamento e trasparenza dei conti, efficienza nella gestione delle risorse e confrontabilità dei dati di bilancio. Il decreto prevede un periodo di sperimentazione dei contenuti della norma. La ricerca cerca di capire quali sono le principali criticità e opportunità riscontrate dagli Enti locali in fase di sperimentazione.

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The current situation of Italian public finances shows a certain level of inefficiency also because of the tools that public entities use to control expenditures and deficits. In this respect, a need that is perceived as urgent is the harmonization of accounting systems throughout all public entities. Decree 118/2011 could be the answer to this problem. The decree defines new accounting standards that pursue the following three objectives: accounting transparency and consolidation, efficiency in resource management and comparability of financial statement data. The research presented in this paper investigates the main problems and opportunities faced by public-sector organizations in the implementation of the new accounting standards.

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Key words: Public-sector accounting, Accounting reforms, Municipalities

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Un approccio gattopardiano alle riforme: il caso del governo centrale italiano

Il presente lavoro si propone di discutere se e come le idee di New Public Management (NPM) e Public Governance (GOV) abbiano sostituito o integrato quelle tradizionali legate al paradigma di Pubblica Amministrazione (PA) analizzando, mediante una discourse analysis, il caso delle riforme contabili pubbliche italiane negli ultimi due scorsi decenni. Nonostante vi siano stati numerosi tentativi di introdurre logiche e strumenti di tipo NPM e GOV, i risultati evidenziano una sostanziale stabilità delle logiche PA. Il complessivo processo di riforma analizzato sembra lontano da un’evoluzione lineare verso un modello manageriale o di governance. Inoltre, più che una sostituzione di idee nel tempo, l’analisi mostra la coesistenza di molteplici discorsi con una significativa e duratura prevalenza del tradizionale modello di PA. I risultati suggeriscono che NPM e GOV, lungi dall’essere nuovi paradigmi rivoluzionari, possono essere descritti come tendenze (o mode) che non lasciano una traccia significativa nella retorica delle riforme.

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The paper explores, through a discourse analysis of the main Italian Central Government accounting reforms documents over the last two decades, whether and how New Public Management (NPM) and Public Governance (GOV) arguments replaced, supplemented or integrated traditional Public Administration (PA) ideas. The findings highlight a substantial stability of PA arguments, notwithstanding the multiple attempts at introducing more NPM- and GOV-like accounting ideas and tools. In Italy, the overall reform process analysed seems far from being linearly evolving towards managerial or governance models. The analysis shows that, more than a replacement of ideas over time, there has been the coexistence of multiple discourses with a lasting and significant predominance of the traditional PA one. The results suggest that NPM and GOV, far from being new revolutionary paradigms, can be described as (more or less) fashionable trends that do not leave a significant trace either in the practice or in the rhetoric of reforms.

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Key words: Reforms, Central government budgeting, Public sector accounting, Discourse analysis, NPM, Public Governance, Public Administration

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Le criticità della disarmonia contabile: il caso delle aziende sanitarie

L’analisi di numerosi bilanci delle aziende sanitarie italiane, in particolare nelle regioni sottoposte ai “piani di rientro”, ha portato alla luce numerose condotte che non sempre rispettano i principi contabili, con risultati reddituali spesso sottoposti a revisione, con dimensioni quantitative quasi mai certificate, spesso fortemente influenzate da componenti straordinarie. Il lavoro vuole fornire linee guida di riconoscibilità di tali patologie, in vista della redazione corretta dei valori aziendali di sintesi, sulla base di corretti principi, al fine di migliorare l’attendibilità delle informazioni di bilancio.

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The article analyses the financial statements produced by Italians public health-care organisations, especially in the Regions subjected to “financial recovery plans”. In many cases, these statements did not comply with the relevant accounting standards, had to be amended because of accounting irregularities and misrepresentations, contained large extraordinary revenues and expenses; very few were certified by external auditors. The article then presents some guidelines on how to spot these pathologies, providing a basis for an improvement in the statements’ reliability.

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Key words: Public-sector accounting, Accounting harmonization, Health care

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L’armonizzazione contabile nella prospettiva internazionale

L’articolo esamina motivazioni, principali evidenze empiriche, tendenze in atto dell’armonizzazione, con particolare riferimento a Francia, Spagna, Germania, Svizzera. L’analisi documenta una serie significativa di azioni di riforma; evidenzia però che questi interventi, pur avendo accresciuto il livello di armonizzazione, non sempre convergono e non stanno comunque ancora assicurando un’effettiva armonizzazione, né tra i diversi Paesi, né tra i diversi livelli di governo di ciascun Paese, né tra le aziende pubbliche e quelle private. Il percorso da compiere è in realtà ancora lungo. L’armonizzazione non consegue infatti a una singola azione legislativa, ma a un processo non breve che richiede un’ampia condivisione. Questo vale a maggior ragione per l’armonizzazione internazionale, che in assenza di interventi forti di organizzazioni sovranazionali rischia di rimanere un progetto incompiuto.

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This article examines various aspects of harmonization (aims, trends, actual experiences), with special reference to a panel of European countries (France, Spain, Germany and Switzerland). In each country significant reforms have been put in place. Although these actions have increased the level of harmonization, they are proving unsuccessful in ensuring a thorough harmonization inside each country, between countries, between public and private entities. There still is a long way to go: harmonized accounting systems cannot be the immediate outcome of a new law or reform, but require a longer political process. Thus, unless international organizations succeed in taking the lead, the prospects of harmonization may remain unpromising.

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Key words: Public-sector accounting, Accounting reforms, Accounting harmonization, Comparative analysis

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Un processo di armonizzazione che mortifica la contabilità pubblica 

L’armonizzazione contabile si pone l’obiettivo di rendere i bilanci pubblici omogenei e confrontabili. Ciò, però, presuppone l’individuazione di principi e regole contabili uniformi. Superato tale scoglio, diversi sono i vantaggi derivanti da un’armonizzazione contabile: la possibilità di confrontare più agevolmente i dati finanziari delle differenti amministrazioni pubbliche; la maggiore trasparenza e disponibilità di dati finanziari; il più semplice processo di raccordo dei bilanci di tutti gli enti. A ben vedere, però, dietro l’espressione di “armonizzazione contabile” si cela uno sforzo di trasparenza e di facilitazione delle procedure di contabilità nazionale, grazie alla quale ottenere quelle “informazioni confrontabili e tempestive” richieste dall’Unione Europea ai fini della verifica del raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica. In poche parole, il processo concepisce la contabilità pubblica, umiliandola, come funzionale al processo di coordinamento della finanza pubblica.

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The purpose of accounting harmonization is to make financial statements consistent and comparable. This requires the identification of uniform accounting principles and rules. Once this requirement is satisfied, accounting harmonization yields several benefits: the ability to compare governments’ financial data more easily; an increased transparency and availability of financial data; an increased ability to prepare consolidated reports. On closer inspection, however, the “accounting harmonization” currently under way in the Italian public sector is mainly intended to simplify and improve the preparation of national accounts, in order to produce the “comparable and timely information” requested by the European Union to monitor the achievement of fiscal targets. This is rather humiliating for public-sector accounting, which is viewed only as a tool for the coordination of government finance statistics and policies.

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Key words: Public-sector accounting, Accounting harmonization, National accounts

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Cassa, competenza finanziaria e competenza economica: la scelta delle basi contabili in un sistema armonizzato di contabilità pubblica 

La contabilità pubblica è oggetto di elaborazione teorica da parte delle scienze manageriali, ma costituisce allo stesso tempo strumento di democrazia, costituzionalmente rilevante. Negli anni 2009-11 è ripreso in Italia un processo di riforma che tende ad adeguare gli strumenti informativi alle complessità dell’economia globalizzata. L’articolo analizza le tendenze in corso e le evoluzioni auspicabili sia nella dimensione tecnica delle basi e dei modelli contabili, sia in funzione delle esigenze etiche e politiche di democrazia compiuta, tenuto conto delle potenzialità comunicative oggi disponibili.

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Public budgeting and accounting are relevant from the viewpoint of managerial theory, but also from a Constitutional viewpoint. A new wave of administrative reforms began between 2009 and 2011 with the aim of reshaping the public sector’s information system in line with the requirements deriving from the present complex globalized economy. The paper deals with current trends and future desirable developments. Accounting bases and models are considered together with the ethical and political needs of a consolidated democracy, keeping in mind the opportunities offered by modern ICT.

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Key words: Public-sector accounting, Accounting reforms, Accounting harmonization

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Il potenziale impatto delle nuove disposizioni contabili sui comportamenti aziendali e sul sistema economico

Il lavoro affronta gli obiettivi della riforma contabile, introdotta con il d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, attraverso l’analisi degli impatti che le principali nuove regole potranno avere sui comportamenti e sulle decisioni delle amministrazioni pubbliche.

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The paper deals with the objectives of the accounting reform, introduced by Legislative Decree no. 118 June 23, 2011, through the analysis of the impacts that the Decree’s main provisions are likely to exert on the behaviours and decisions of Regional and Local Governments.

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Key words: Public-sector accounting, Accounting reforms, Accounting harmonization

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Logiche e criteri di armonizzazione nelle recenti normative di riforma della contabilità pubblica

Il lavoro vuole rappresentare lo stato dell’arte del complesso cammino della armonizzazione contabile nel panorama delle amministrazioni pubbliche nazionali. Il processo di sperimentazione sta per iniziare, coinvolgendo in modo parallelo le amministrazioni territoriali e istituzionali. Di conseguenza, un faticoso lavoro di affiancamento manageriale e comportamentale ci aspetta. Dalla riuscita di questa armonizzazione dei sistemi contabili e di bilancio dipende molto; anche la successiva introduzione di un qualificato sistema di accountability dipende dal successo raggiunto nel coordinamento dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche.

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This paper analyses the accounting harmonization process currently under way in the Italian public sector. In the next two years, the new rules and procedures will be tested in a number of central government agencies and subnational governments. The success of the harmonization project is crucial from several viewpoints. For instance, the subsequent introduction of a full-fledged accountability system depends on the success of accounting information harmonization in the public sector.

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Key words: Public-sector accounting, Accounting reforms, Accounting harmonization

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Brevi considerazioni sui mutamenti in atto nei sistemi di contabilità pubblica

Il contributo si propone di fornire una prima analisi teorica del processo di armonizzazione contabile che interessa le amministrazioni pubbliche (AP) italiane. Per conseguire tale finalità, dopo un sintetico richiamo alle disposizioni normative, anche costituzionali, che disciplinano la materia, si cerca di verificare se e in quale misura la proposta riformatrice possa effettivamente ricondursi al concetto di “armonizzazione contabile” così come, da tempo, definito dalla dottrina ragionieristica italiana e internazionale. La tesi fondamentale dell’articolo è che richiedendosi una completa uniformazione dei sistemi di contabilità e bilancio, il Legislatore sembra orientare tutte le AP non verso l’armonizzazione né verso la standardizzazione, quanto piuttosto verso l’unificazione contabile. Tale prima conclusione è foriera di rilevanti conseguenze sul piano teorico posto che, per un verso, si opta per una soluzione non propriamente ispirata alla cultura contabile dei Paesi che tradizionalmente hanno adottato modelli istituzionali, fiscali e amministrativi di matrice federale e, per l’altro, tale scelta sembra assunta più per necessità di tipo classificatorio e statistico che aziendale e manageriale. Pertanto, l’orientamento assunto dal legislatore distingue il caso italiano rispetto alle esperienze, ormai consolidate, di molti altri Paesi. Altrove i processi di riforma della contabilità pubblica si spiegano soprattutto col tentativo di assegnare al sistema di contabilità e bilancio la funzione di accrescere la razionalità economica dei processi decisionali e di valutazione nelle e delle AP tentando di rafforzare il binomio autonomia/responsabilità per i risultati, profili che nel nostro caso restano sullo sfondo.

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The paper aims at providing a preliminary theoretical analysis of the accounting harmonization process involving the Italian Public Administrations (IPA). To achieve this objective, after a short review of the laws regulating the matter, the paper tries to determine whether and to what extent the proposed reform would actually be reconcilable to the concept of “accounting harmonization” as traditionally defined by the Italian and International accounting doctrine. The fundamental thesis of the article is that, since the Legislator asks for a complete uniformity of the budget, accounting and reporting systems, it seems to direct the entire IPA not towards accounting harmonization but rather towards accounting unification. This first conclusion is fraught with serious consequences from a theoretical perspective since, on the one hand, the legislature opts for a solution not exactly inspired by the accounting culture of the countries that traditionally have used institutional, fiscal and administrative models of federal kind and, for the other, this choice seems satisfying more statistical and classification necessities than managerial ones. Therefore, the direction taken by the legislature makes the Italian case quite different from the well-established experiences of many other countries. Elsewhere the reform processes of public accounting are explained mainly by the attempt to assign to those measurement systems the function to increase the rationality of economic decision-making and evaluation processes both in and of the PA, trying to strengthen both the autonomy and the responsibility for the performance, profiles which in our case remain in the background.

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Key words: Public-sector accounting, Accounting reforms, Accounting harmonization