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L’armonizzazione contabile negli enti locali italiani. Implicazioni e prime conseguenze tra adattamento formale e cambiamento.

I processi di cambiamento contabile comportano implicazioni e conseguenze che vanno ben oltre il ristretto perimetro dei significati tecnici, coinvolgendo aspetti di natura politica, sociale e sociologica, oltre che economica. Ciò è particolarmente vero per una riforma che, come quella promossa dal D.Lgs. 118/2011, intende realizzare un’opera di omogeneizzazione delle regole contabili vigenti nei vari comparti del settore pubblico. Le novità normative introdotte sono da concepire in senso strumentale rispetto al più profondo cambiamento delle logiche organizzative e gestionali. In questa prospettiva e alla luce delle esperienze maturate, il quadro normativo potrà subire ulteriori modifiche per renderlo più efficace rispetto alle finalità ultime perseguite dal legislatore.
Nella consapevolezza che valutazioni attendibili sugli effetti prodotti dalla riforma in oggetto potranno essere espresse solo in tempi più lunghi, il presente volume raccoglie una serie di contributi accomunati dall’intento di offrire prime evidenze che la sua attuazione sta specificamente producendo negli enti locali italiani. In ognuno degli otto capitoli che compongono lo scritto, gli autori analizzano un particolare aspetto della nuova disciplina, alla luce della letteratura nazionale e internazionale di riferimento e utilizzando indagini di tipo empirico, per fornire una base utile per riflessioni e successivi sviluppi di analisi.

Immagine Il bilancio consolidato negli enti locali

Il bilancio consolidato degli enti locali nel processo di armonizzazione contabile

L’introduzione del bilancio consolidato del “gruppo pubblico” ha rappresentato una delle innovazioni più complesse nel panorama della riforma contabile degli enti locali. Tale documento presuppone l’esistenza di una cultura contabile evoluta, di capitale umano qualificato che abbia ben compreso la finalizzazione e le caratteristiche della contabilità economicopatrimoniale, su cui il bilancio consolidato si fonda. È necessario cambiare prospettiva nei rapporti con le entità partecipate, in quanto deve essere valorizzato il concetto di controllo e di indirizzo, non trattandosi solo di una mera questione contabile ma della rappresentazione di tutto il gruppo facente capo all’ente locale. È importante definire il ruolo concreto del bilancio consolidato come strumento di programmazione strategica e di indirizzo delle scelte operative.
Appare di grande interesse esaminare la situazione italiana in merito alla comprensione e diffusione del bilancio consolidato. Il volume pone l’accento su alcuni macro-temi di particolare rilievo: la finalità del bilancio consolidato e la coerenza della regolamentazione; le modalità di definizione del gruppo pubblico locale e dei suoi confini; le scelte di consolidamento dei conti; gli impatti organizzativi; il confronto internazionale; le problematiche di natura operativa; le modalità valutative della sostenibilità economico-finanziaria.

Immagine l'armonizzazione contabile nel settore pubblico italiano

L’armonizzazione contabile nel settore pubblico italiano. Implicazioni per le regioni e per i servizi sanitari regionali.

La riforma contabile delle amministrazioni pubbliche ha dedicato particolare attenzione al livello regionale, che in passato aveva goduto di ampia autonomia in materia.
Il volume si sofferma innanzitutto sul settore sanitario, che rappresenta una percentuale molto elevata della spesa regionale. Qui, l’autonomia contabile concessa alle regioni negli anni Novanta aveva generato elevati livelli di eterogeneità nonché, talvolta, di inattendibilità dei bilanci. L’armonizzazione, d’altra parte, non si è limitata a incidere sulla capacità informativa dei bilanci stessi; si è invece riflessa sia sui rapporti tra Stato e regioni, sia sugli assetti istituzionali e organizzativi delle regioni stesse, accentuando in particolare la dicotomia tra “gestione sanitaria” e “gestione ordinaria”. Il primo capitolo indaga complessivamente queste dinamiche, evidenziando il ruolo che i sistemi contabili possono svolgere nei processi di riaccentramento del settore pubblico. Il secondo e il terzo capitolo approfondiscono gli effetti sugli assetti regionali, sviluppando rispettivamente i temi della “perimetrazione” di entrate e spese e dell’istituzione, nel Veneto, di un’azienda dedicata a governare il sistema sanitario. Il quarto capitolo analizza i fondi rischi quale posta contabile altamente discrezionale e particolarmente complessa da armonizzare.
Quanto all’ente regione nel suo complesso, tradizionale valore di sintesi è rappresentato dal risultato di amministrazione. Con la riforma contabile, tale risultato permane; per alcune sue componenti, tuttavia, cambia la definizione; altre componenti si aggiungono; si fanno infine più stringenti le esigenze di costituire “fondi accantonati”. L’ultimo capitolo, pertanto, indaga la significatività del risultato di amministrazione post-armonizzazione per fini di valutazione della gestione, di formulazione delle decisioni programmatiche, di alimentazione del successivo processo di autorizzazione.

Immagine armonizzazione contabile in AP

L’armonizzazione contabile nelle Amministrazioni Pubbliche in una prospettiva internazionale

L’armonizzazione contabile nelle amministrazioni pubbliche è un tema ampiamente e lungamente dibattuto in dottrina, attualmente al centro dell’attenzione dei decisori europei. L’enfasi sulle tematiche legate all’applicazione dei principi contabili internazionali e, negli ultimi anni, al progetto di sviluppo degli European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) rischia tuttavia di distogliere l’attenzione dai bisogni informativi tipici delle amministrazioni pubbliche e dei loro stakeholder.
Il volume presenta, anche attraverso analisi comparate rispetto all’applicazione di alcuni principi contabili internazionali, gli aspetti di maggiore rilievo in questo percorso verso l’armonizzazione contabile, tanto richiamata dagli studiosi quanto poi, di fatto, negata o ridotta a mera standardizzazione nella prassi. La prospettiva europea, che accomuna le ricerche svolte nei diversi capitoli, fa emergere con chiarezza la rilevanza del tema e l’articolazione degli interessi in gioco e, conseguentemente, la difficoltà di convergere su soluzioni effettivamente condivise. Al di là della retorica, non è affatto chiaro se e come si arriverà ad una reale armonizzazione.

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I confini incerti dell’armonizzazione contabile delle pubbliche Amministrazioni italiane: una antologia di casi controversi

L’armonizzazione contabile delle pubbliche Amministrazioni italiane prende concreto avvio con la L.196/2009. Tale norma definisce un ambito di applicazione che genera una miriade di situazioni controverse, soprattutto in comparti diversi da quello degli Enti territoriali. L’obiettivo del presente lavoro consiste nell’analizzare e identificare l’effettivo insieme di aziende e di unità istituzionali soggette alle norme sull’armonizzazione contabile pubblica, circoscrivendo gli elementi di incertezza emersi in questi anni. La ricerca ha tenuto conto delle connessioni interdisciplinari ed è stata condotta con un metodo deduttivo-induttivo, coerente con l’approccio economico aziendale. Dall’indagine emerge la necessità di definire con maggior chiarezza l’ambito di applicazione delle norme sull’armonizzazione contabile. Con tale proposito, nelle conclusioni, è stata individuata una soluzione  normativa compatibile sia con la Costituzione italiana e con la normativa comunitaria sia con gli assunti teorici dell’economia aziendale.

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Accounting harmonisation within the Italian Public Entities was implemented, in concrete terms, with Law 196/2009. This law defines a scope of application that generates a myriad of controversial situations, especially within areas other than those of the local bodies. The objective of this work is to analyse and identify the actual group of institutional units and companies subject to the standards and regulations for public accounting harmonisation, by circumscribing the elements of uncertainty that have emerged in recent years. The research has taken into account interdisciplinary links and has been carried out with a deductive-inductive method, in line with the business economics approach. The investigation reveals the need to define, with greater clarity, the scope of application of the accounting harmonisation standards and regulations. With this aim, the conclusions have identified a regulatory solution that is compatible with the Italian Constitution, the EU law, and the theoretical assumptions of business economics.

Keywords: accounting harmonisation, definition of Public Entity, ISTAT-S.13 list

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Perché una riforma della contabilità delle regioni e degli enti locali

[Esperienze Innovative]

Il presente lavoro intende illustrare le ragioni fondamentali che hanno indotto il legislatore nazionale ad avviare la riforma della contabilità delle regioni, degli enti locali e dei loro enti ed organismi. Nello specifico, evidenzia come l’esigenza del coordinamento della finanza pubblica abbia richiesto in maniera sempre più pressante un linguaggio contabile unico garantito dall’armonizzazione dei sistemi contabili adottati dalle varie pubbliche amministrazioni. Ci si è concentrati, preliminarmente, sui fattori strutturali che hanno spinto verso una profonda riforma della contabilità degli enti territoriali, quali il consolidamento dei conti pubblici e i vincoli europei, il processo di federalismo fiscale e l’azione sulla qualità della spesa in favore degli investimenti pubblici. Infine, è stato brevemente affrontato il più importante tra i fattori contingenti che hanno reso opportuna se non necessaria la riforma della contabilità degli enti territoriali e, cioè, il ritardo da parte delle pubbliche amministrazioni nel pagamento dei debiti in favore dei propri creditori.

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The present work aims to illustrate the fundamental reasons that led the Italian national legislator to initiate the accounting reform of the regions, local authorities and their bodies and entities. Specifically, it highlights how the need for coordination of public finance has increasingly required a unique accounting language guaranteed by the harmonization of the accounting systems adopted by the various public administrations. We focused, firstly, on the structural factors that led to a  thorough reform of the accounting of territorial entities, such as the consolidation of public accounts and European constraints, the process of fiscal federalism and the action on the quality of spending in favor of public investment. Finally, the most important of the contingent factors that made the reform of the accounting of local authorities, and that is, the delay on the part of public administrations in the payment of debts in favor of their creditors has been briefly addressed.

Key words: Accounting harmonization, Territorial entities, Italian experience

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Le criticità della disarmonia contabile: il caso delle aziende sanitarie

L’analisi di numerosi bilanci delle aziende sanitarie italiane, in particolare nelle regioni sottoposte ai “piani di rientro”, ha portato alla luce numerose condotte che non sempre rispettano i principi contabili, con risultati reddituali spesso sottoposti a revisione, con dimensioni quantitative quasi mai certificate, spesso fortemente influenzate da componenti straordinarie. Il lavoro vuole fornire linee guida di riconoscibilità di tali patologie, in vista della redazione corretta dei valori aziendali di sintesi, sulla base di corretti principi, al fine di migliorare l’attendibilità delle informazioni di bilancio.

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The article analyses the financial statements produced by Italians public health-care organisations, especially in the Regions subjected to “financial recovery plans”. In many cases, these statements did not comply with the relevant accounting standards, had to be amended because of accounting irregularities and misrepresentations, contained large extraordinary revenues and expenses; very few were certified by external auditors. The article then presents some guidelines on how to spot these pathologies, providing a basis for an improvement in the statements’ reliability.

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Key words: Public-sector accounting, Accounting harmonization, Health care

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L’armonizzazione contabile nella prospettiva internazionale

L’articolo esamina motivazioni, principali evidenze empiriche, tendenze in atto dell’armonizzazione, con particolare riferimento a Francia, Spagna, Germania, Svizzera. L’analisi documenta una serie significativa di azioni di riforma; evidenzia però che questi interventi, pur avendo accresciuto il livello di armonizzazione, non sempre convergono e non stanno comunque ancora assicurando un’effettiva armonizzazione, né tra i diversi Paesi, né tra i diversi livelli di governo di ciascun Paese, né tra le aziende pubbliche e quelle private. Il percorso da compiere è in realtà ancora lungo. L’armonizzazione non consegue infatti a una singola azione legislativa, ma a un processo non breve che richiede un’ampia condivisione. Questo vale a maggior ragione per l’armonizzazione internazionale, che in assenza di interventi forti di organizzazioni sovranazionali rischia di rimanere un progetto incompiuto.

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This article examines various aspects of harmonization (aims, trends, actual experiences), with special reference to a panel of European countries (France, Spain, Germany and Switzerland). In each country significant reforms have been put in place. Although these actions have increased the level of harmonization, they are proving unsuccessful in ensuring a thorough harmonization inside each country, between countries, between public and private entities. There still is a long way to go: harmonized accounting systems cannot be the immediate outcome of a new law or reform, but require a longer political process. Thus, unless international organizations succeed in taking the lead, the prospects of harmonization may remain unpromising.

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Key words: Public-sector accounting, Accounting reforms, Accounting harmonization, Comparative analysis

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Un processo di armonizzazione che mortifica la contabilità pubblica 

L’armonizzazione contabile si pone l’obiettivo di rendere i bilanci pubblici omogenei e confrontabili. Ciò, però, presuppone l’individuazione di principi e regole contabili uniformi. Superato tale scoglio, diversi sono i vantaggi derivanti da un’armonizzazione contabile: la possibilità di confrontare più agevolmente i dati finanziari delle differenti amministrazioni pubbliche; la maggiore trasparenza e disponibilità di dati finanziari; il più semplice processo di raccordo dei bilanci di tutti gli enti. A ben vedere, però, dietro l’espressione di “armonizzazione contabile” si cela uno sforzo di trasparenza e di facilitazione delle procedure di contabilità nazionale, grazie alla quale ottenere quelle “informazioni confrontabili e tempestive” richieste dall’Unione Europea ai fini della verifica del raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica. In poche parole, il processo concepisce la contabilità pubblica, umiliandola, come funzionale al processo di coordinamento della finanza pubblica.

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The purpose of accounting harmonization is to make financial statements consistent and comparable. This requires the identification of uniform accounting principles and rules. Once this requirement is satisfied, accounting harmonization yields several benefits: the ability to compare governments’ financial data more easily; an increased transparency and availability of financial data; an increased ability to prepare consolidated reports. On closer inspection, however, the “accounting harmonization” currently under way in the Italian public sector is mainly intended to simplify and improve the preparation of national accounts, in order to produce the “comparable and timely information” requested by the European Union to monitor the achievement of fiscal targets. This is rather humiliating for public-sector accounting, which is viewed only as a tool for the coordination of government finance statistics and policies.

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Key words: Public-sector accounting, Accounting harmonization, National accounts

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Cassa, competenza finanziaria e competenza economica: la scelta delle basi contabili in un sistema armonizzato di contabilità pubblica 

La contabilità pubblica è oggetto di elaborazione teorica da parte delle scienze manageriali, ma costituisce allo stesso tempo strumento di democrazia, costituzionalmente rilevante. Negli anni 2009-11 è ripreso in Italia un processo di riforma che tende ad adeguare gli strumenti informativi alle complessità dell’economia globalizzata. L’articolo analizza le tendenze in corso e le evoluzioni auspicabili sia nella dimensione tecnica delle basi e dei modelli contabili, sia in funzione delle esigenze etiche e politiche di democrazia compiuta, tenuto conto delle potenzialità comunicative oggi disponibili.

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Public budgeting and accounting are relevant from the viewpoint of managerial theory, but also from a Constitutional viewpoint. A new wave of administrative reforms began between 2009 and 2011 with the aim of reshaping the public sector’s information system in line with the requirements deriving from the present complex globalized economy. The paper deals with current trends and future desirable developments. Accounting bases and models are considered together with the ethical and political needs of a consolidated democracy, keeping in mind the opportunities offered by modern ICT.

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Key words: Public-sector accounting, Accounting reforms, Accounting harmonization

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Il potenziale impatto delle nuove disposizioni contabili sui comportamenti aziendali e sul sistema economico

Il lavoro affronta gli obiettivi della riforma contabile, introdotta con il d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, attraverso l’analisi degli impatti che le principali nuove regole potranno avere sui comportamenti e sulle decisioni delle amministrazioni pubbliche.

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The paper deals with the objectives of the accounting reform, introduced by Legislative Decree no. 118 June 23, 2011, through the analysis of the impacts that the Decree’s main provisions are likely to exert on the behaviours and decisions of Regional and Local Governments.

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Key words: Public-sector accounting, Accounting reforms, Accounting harmonization

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Logiche e criteri di armonizzazione nelle recenti normative di riforma della contabilità pubblica

Il lavoro vuole rappresentare lo stato dell’arte del complesso cammino della armonizzazione contabile nel panorama delle amministrazioni pubbliche nazionali. Il processo di sperimentazione sta per iniziare, coinvolgendo in modo parallelo le amministrazioni territoriali e istituzionali. Di conseguenza, un faticoso lavoro di affiancamento manageriale e comportamentale ci aspetta. Dalla riuscita di questa armonizzazione dei sistemi contabili e di bilancio dipende molto; anche la successiva introduzione di un qualificato sistema di accountability dipende dal successo raggiunto nel coordinamento dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche.

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This paper analyses the accounting harmonization process currently under way in the Italian public sector. In the next two years, the new rules and procedures will be tested in a number of central government agencies and subnational governments. The success of the harmonization project is crucial from several viewpoints. For instance, the subsequent introduction of a full-fledged accountability system depends on the success of accounting information harmonization in the public sector.

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Key words: Public-sector accounting, Accounting reforms, Accounting harmonization

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Brevi considerazioni sui mutamenti in atto nei sistemi di contabilità pubblica

Il contributo si propone di fornire una prima analisi teorica del processo di armonizzazione contabile che interessa le amministrazioni pubbliche (AP) italiane. Per conseguire tale finalità, dopo un sintetico richiamo alle disposizioni normative, anche costituzionali, che disciplinano la materia, si cerca di verificare se e in quale misura la proposta riformatrice possa effettivamente ricondursi al concetto di “armonizzazione contabile” così come, da tempo, definito dalla dottrina ragionieristica italiana e internazionale. La tesi fondamentale dell’articolo è che richiedendosi una completa uniformazione dei sistemi di contabilità e bilancio, il Legislatore sembra orientare tutte le AP non verso l’armonizzazione né verso la standardizzazione, quanto piuttosto verso l’unificazione contabile. Tale prima conclusione è foriera di rilevanti conseguenze sul piano teorico posto che, per un verso, si opta per una soluzione non propriamente ispirata alla cultura contabile dei Paesi che tradizionalmente hanno adottato modelli istituzionali, fiscali e amministrativi di matrice federale e, per l’altro, tale scelta sembra assunta più per necessità di tipo classificatorio e statistico che aziendale e manageriale. Pertanto, l’orientamento assunto dal legislatore distingue il caso italiano rispetto alle esperienze, ormai consolidate, di molti altri Paesi. Altrove i processi di riforma della contabilità pubblica si spiegano soprattutto col tentativo di assegnare al sistema di contabilità e bilancio la funzione di accrescere la razionalità economica dei processi decisionali e di valutazione nelle e delle AP tentando di rafforzare il binomio autonomia/responsabilità per i risultati, profili che nel nostro caso restano sullo sfondo.

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The paper aims at providing a preliminary theoretical analysis of the accounting harmonization process involving the Italian Public Administrations (IPA). To achieve this objective, after a short review of the laws regulating the matter, the paper tries to determine whether and to what extent the proposed reform would actually be reconcilable to the concept of “accounting harmonization” as traditionally defined by the Italian and International accounting doctrine. The fundamental thesis of the article is that, since the Legislator asks for a complete uniformity of the budget, accounting and reporting systems, it seems to direct the entire IPA not towards accounting harmonization but rather towards accounting unification. This first conclusion is fraught with serious consequences from a theoretical perspective since, on the one hand, the legislature opts for a solution not exactly inspired by the accounting culture of the countries that traditionally have used institutional, fiscal and administrative models of federal kind and, for the other, this choice seems satisfying more statistical and classification necessities than managerial ones. Therefore, the direction taken by the legislature makes the Italian case quite different from the well-established experiences of many other countries. Elsewhere the reform processes of public accounting are explained mainly by the attempt to assign to those measurement systems the function to increase the rationality of economic decision-making and evaluation processes both in and of the PA, trying to strengthen both the autonomy and the responsibility for the performance, profiles which in our case remain in the background.

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Key words: Public-sector accounting, Accounting reforms, Accounting harmonization