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Il processo di cambiamento del sistema contabile nelle università: aspettative, difficoltà e contraddizioni

L’articolo muove dall’assunto teorico che la contabilità non è solo una tecnica o una tecnologia, ma anche una pratica sociale e istituzionale e si avvale dei contributi dottrinali sui processi di cambiamento contabile delle pubbliche amministrazioni. Il contributo propone alcune riflessioni critiche sulle conseguenze della prossima adozione da parte delle università pubbliche di un sistema di contabilità e bilancio a base economico-patrimoniale. Come esempio emblematico della problematicità della transizione in atto, si esamina la relazione fra il risultato di amministrazione, rilevato dalla preesistente contabilità a base finanziaria, e il patrimonio netto, mettendo in evidenza le difficoltà a mantenere inalterato il sistema dei vincoli che caratterizzava il precedente regime contabile.

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The article is supported by the doctrinal contributions on the change processes of public accounting and is based on the theoretical assumption that accounting is not just a technique or technology, but also a social and institutional practice. The paper proposes some critical reflections on the implications of the forthcoming adoption by public universities of an accrual-based system of budgeting and accounting. As a symbolic example of the problematic nature of this adoption, the paper examines the relationship between the projected cash balance, as quantified by the (commitment-based) budgetary accounting approach used in the previous accounting regime, and equity, highlighting the difficulties of maintaining the system of constraints that characterized the old accounting regime.

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Key words: University, Accrual accounting, Equity

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Editoriale

Il secondo numero del 2014 è prevalentemente dedicato alle tematiche contabili, che rappresentano uno degli ambiti privilegiati di indagine degli aziendalisti pubblici. Il primo articolo (“Il processo di cambiamento del sistema contabile nelle università: aspettative, difficoltà e contraddizioni”) indaga le recenti innovazioni normative concernenti il sistema contabile delle università pubbliche, con particolare riferimento all’ introduzione della contabilità economico-patrimoniale. Avendo per oggetto l’università, la riforma non poteva non suscitare l’interesse degli accademici. A ciò, però, si aggiunge il fatto che, nell’ ambito del vasto e complesso processo di armonizzazione dei sistemi di contabilità e bilancio delle amministrazioni pubbliche italiane, le università rappresentano una significativa peculiarità. Regioni ed enti locali, infatti, manterranno un sistema di contabilità e bilancio a base finanziaria, seppur significativamente innovato nei principi, nei contenuti e nella struttura e affiancato per fini di rendicontazione da un sistema economicopatrimoniale. […]

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Bilancio di genere e sue implicazioni. I casi di Bologna e Forlì

In Italia il fenomeno dell’analisi di genere dei bilanci pubblici ha adottato, in linea con la tendenza internazionale, la forma della rendicontazione a consuntivo (gender auditing). Non mancano però alcuni tentativi di realizzare dei bilanci di previsione “gender-sensitive”, anche se gli impatti di tale trasformazione sono ancora poco studiati. Attraverso l’analisi qualitativa (con analisi documentale e svolgimento di interviste) di due amministrazioni comunali (Bologna e Forlì) che stanno sperimentando il passaggio dal gender auditing al gender budgeting, il presente contributo intende dar conto di quali siano le implicazioni rilevanti per l’attuazione del bilancio di genere in Italia. Tali implicazioni (strategie) vogliono rappresentare un framework guida per sviluppi successivi.

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Consistent with international trends, Italian gender-focused analyses on government accounting have generally focused on gender auditing. Some attempts have been made to produce “gendersensitive” budgets, but the effects of these initiatives have so far been scarcely investigated. The aim of this paper is to produce knowledge about the possible strategies for the introduction of gender budgeting. To this end, a multiple case study analysis was conducted in two Italian municipalities (Bologna and Forlì) which are experimenting the transition from gender auditing to gender budgeting. Tape-recorded interviews and documental analyses were used to gather empirical evidence. Results provide a useful framework for future developments.

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Key words: Gender sensitive budget, Gender accountability

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Il ruolo del Bilancio Sociale nelle Università pubbliche italiane: una riflessione sullo stato dell’arte

Il paper intende indagare sull’adozione del Bilancio Sociale nelle Università pubbliche italiane, con l’obiettivo, in particolare, di ricostruirne lo stato dell’arte e di riflettere sul possibile ruolo di tale documento nel superamento della crisi di legittimazione che sta caratterizzando il sistema universitario italiano. Per raggiungere tale obiettivo l’articolo analizza 30 Bilanci Sociali realizzati da 15 Atenei pubblici negli ultimi anni. I risultati emersi evidenziano che le indubbie potenzialità del Bilancio Sociale non sono pienamente sfruttate dalle Università italiane soprattutto in termini di apertura verso il complesso dei propri stakeholder.

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This paper aims to investigate the adoption of Social Report by Italian public Universities. Specifically, the aim is to provide the state of the art and explore the potential role of Social Report in supporting public Universities to overcome the gap of legitimacy they are currently facing in Italy. To address these issues, we rely on the analysis of 30 Social Reports drawn up by 15 Italian Universities in the last years. Evidence shows that Italian Universities do not fully exploit the potentialities of Social Report to communicate with their stakeholders.

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Key words: University, Social Report, Legitimacy

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L’applicazione del d.lgs. 150/2009 negli enti locali tra opportunità e rischi. L’esperienza del Comune di Livorno

Il tema della misurazione delle performance è ormai da tempo centrale anche nel settore pubblico, tuttavia, sia a livello nazionale che internazionale, viene sottolineato lo stadio di sviluppo ancora non particolarmente evoluto piuttosto elementare dei sistemi di misurazione. L’emanazione del d.lgs. 150/2009 ha indubbiamente rappresentato l’occasione per “rivitalizzare” l’attenzione sul tema che, nella visione del legislatore, viene affrontato ricomponendo a sistema una serie di valori che erano già presenti nelle riforme precedenti. Obiettivo del lavoro è quello di individuare, mediante l’analisi di un caso sulla base degli approcci teorici e delle prassi più evolute, quali siano alcune delle possibili condizioni e le soluzioni tecniche affinché l’applicazione del decreto 150/2009 possa costituire fattore di reale cambiamento nei processi di programmazione, controllo e valutazione delle performance.

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Performance measurement has taken on a central role also in the public sector. Nevertheless in both the national and the international context, the ongoing debate underlines that measurement systems are still at a basic stage of development. The issue of legislative decree n.150/2009 undoubtedly has represented an opportunity to “revive” interest in this subject which, from the legislator’s point of view, involves reconstructing a set of values that had already been introduced in earlier reforms. The aim of this paper is to identify, through the analysis of a case study using the most advanced theoretical approaches and practices, the conditions and technical solutions that would allow the application of decree 150/2009 to be a real driver of change in the processes of planning, control and evaluation of performance.

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Key words: Performance measurement and evaluation, Local government

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Un approccio gattopardiano alle riforme: il caso del governo centrale italiano

Il presente lavoro si propone di discutere se e come le idee di New Public Management (NPM) e Public Governance (GOV) abbiano sostituito o integrato quelle tradizionali legate al paradigma di Pubblica Amministrazione (PA) analizzando, mediante una discourse analysis, il caso delle riforme contabili pubbliche italiane negli ultimi due scorsi decenni. Nonostante vi siano stati numerosi tentativi di introdurre logiche e strumenti di tipo NPM e GOV, i risultati evidenziano una sostanziale stabilità delle logiche PA. Il complessivo processo di riforma analizzato sembra lontano da un’evoluzione lineare verso un modello manageriale o di governance. Inoltre, più che una sostituzione di idee nel tempo, l’analisi mostra la coesistenza di molteplici discorsi con una significativa e duratura prevalenza del tradizionale modello di PA. I risultati suggeriscono che NPM e GOV, lungi dall’essere nuovi paradigmi rivoluzionari, possono essere descritti come tendenze (o mode) che non lasciano una traccia significativa nella retorica delle riforme.

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The paper explores, through a discourse analysis of the main Italian Central Government accounting reforms documents over the last two decades, whether and how New Public Management (NPM) and Public Governance (GOV) arguments replaced, supplemented or integrated traditional Public Administration (PA) ideas. The findings highlight a substantial stability of PA arguments, notwithstanding the multiple attempts at introducing more NPM- and GOV-like accounting ideas and tools. In Italy, the overall reform process analysed seems far from being linearly evolving towards managerial or governance models. The analysis shows that, more than a replacement of ideas over time, there has been the coexistence of multiple discourses with a lasting and significant predominance of the traditional PA one. The results suggest that NPM and GOV, far from being new revolutionary paradigms, can be described as (more or less) fashionable trends that do not leave a significant trace either in the practice or in the rhetoric of reforms.

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Key words: Reforms, Central government budgeting, Public sector accounting, Discourse analysis, NPM, Public Governance, Public Administration

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Editoriale

Il primo numero del 2014 trova il proprio filo conduttore nell’evoluzione dei “paradigmi” o “modelli” di pubblica amministrazione. Negli ultimi decenni, il (presunto) passaggio dal paradigma burocratico di pubblica amministrazione a quello di New Public Management (NPM) e, più recentemente, a quello di Public Governance è stato oggetto di un intenso dibattito non solo tra gli accademici, ma anche tra i policy-maker e tra gli operatori. Il NPM, in particolare, ha generalmente dominato le idee di riforma del settore pubblico a livello internazionale nel corso degli anni Novanta e all’inizio del XXI secolo, pur assumendo sfumature diverse in periodi diversi e in diversi Paesi. Un numero crescente di studiosi ha analizzato il contenuto delle riforme, individuando tendenze comuni o differenze; ha evidenziato i fattori di contesto che possono aver influenzato gli elementi di convergenza e di divergenza delle riforme stesse; ha provato, soprattutto negli ultimi anni, a formulare valutazioni di impatto. L’entusiasmo iniziale, tuttavia, si è progressivamente ridotto nel tempo, senza peraltro che si consolidasse un consenso né sullo stato dell’arte, né sui presumibili sviluppi futuri. Per alcuni, il NPM è “morto”; altri ne riconoscono la portata innovativa senza considerarlo, tuttavia, un vero e proprio paradigma; per altri ancora, invece, il NPM resta, a torto o a ragione, il paradigma dominante. […]

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Editoriale

Il quarto numero del 2013 si caratterizza per l’avvio di una nuova sezione, denominata “Attualità e dibattito”, che si propone appunto di stimolare e alimentare il dibattito su tematiche di forte rilevanza e attualità tramite contributi più brevi e diretti rispetto ai tradizionali “Saggi”. Per questo numero, in particolare, la tematica prescelta è la modifica apportata all’art. 81 della Costituzione, che ha introdotto il principio “dell’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio”, nonché severi limiti all’ indebitamento. Indebitamento pubblico ed equilibrio dei bilanci, infatti, sono temi cardine delle discipline aziendali, oltre che questioni cruciali per l’ordinato sviluppo della nostra società e per il governo responsabile della nostra economia. Ciò nonostante, la richiamata modifica costituzionale non è stata oggetto di dibattito adeguato né tra gli studiosi delle diverse discipline che annoverano le amministrazioni pubbliche fra i propri temi privilegiati d’indagine, né tra gli operatori. Al riguardo, Azienda Pubblica ha organizzato nell’ estate 2013 un convegno presso la Camera dei Deputati. Nella sezione “Attualità e dibattito” si propongono quindi alcuni contributi tratti dalle relazioni presentate, nonché i principali spunti emersi dalla tavola rotonda. […]

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Pareggio e bilancio pubblico: un equilibrio da ripensare

[Attualità e dibattito: Tavola Rotonda]

L’approvazione della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, ha introdotto nella nostra Costituzione, anche in coerenza con quanto disposto dal Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nella Unione Economica e Monetaria (c.d. Fiscal Compact), il principio dell’equilibrio strutturale delle entrate e delle spese del bilancio pubblico e della sostenibilità del debito delle pubbliche amministrazioni. La modifica dell’art. 81 della Carta, la cui entrata in vigore è prevista dal primo gennaio 2014, non è stata sottoposta a referendum popolare essendo stato raggiunto il quorum dei due terzi dei componenti nella seconda votazione alla Camera e al Senato. L’ampissima adesione parlamentare ha certamente contribuito a mettere in sordina il dibattito sul tema del pareggio di bilancio che, al contrario, merita sicuramente un’attenzione particolare soprattutto da parte degli aziendalisti che pongono al centro della loro attività di ricerca l’economia delle amministrazioni pubbliche. L’obiettivo essenziale di questo breve scritto è tracciare un rapido percorso di analisi e di riflessione sull’equilibrio del bilancio pubblico, con l’auspicio che ciò contribuisca a stimolare un confronto più approfondito e serrato fra studiosi, operatori delle amministrazioni pubbliche e legislatore e a mantenere vivo il dibattito teorico su un concetto che è particolarmente caro ai cultori delle discipline economico-aziendali. […]

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Il pareggio di bilancio tra equilibri di sistema ed equilibri aziendali

[Attualità e dibattito: Tavola Rotonda]

Gli ultimi venticinque anni sono stati interessati da profonde riforme del settore pubblico, spesso etichettate come New Public Management (NPM) o aziendalizzazione, ispirate di volta in volta a logiche di mercato e competizione, managerializzazione, razionalità, efficienza, orientamento ai risultati. Tali riforme hanno generalmente comportato un decentramento istituzionale e organizzativo dei processi decisionali, con l’affermazione dei principi di autonomia aziendale e manageriale e di correlata responsabilità. In campo contabile, esse hanno avanzato proposte di adozione della contabilità economico-patrimoniale e dei sistemi di programmazione e controllo della gestione e di misurazione delle performance. Più recentemente, almeno in Italia, al processo di aziendalizzazione si è affiancato quello di devoluzione, volto a introdurre elementi di federalismo e ad assicurare una maggiore vicinanza e/o correlazione fra responsabilità di prestazione dei servizi e fonti di entrata finanziaria. Nell’ambito dei processi di aziendalizzazione e devoluzione sono state nel tempo introdotte numerosissime innovazioni normative, le quali (1): (i) sono intervenute su tutte le principali leggi che interessano il funzionamento della P.A.; (ii)non hanno però prodotto gli effetti attesi, soprattutto per evidenti problemi di implementazione; (iii) hanno finito per stringere gli enti pubblici in una contraddizione strutturale tra prescrizioni astratte di medio-lungo periodo,ispirate alla retorica dell’autonomia, e vincoli stringenti di breve periodo. […]

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Attualità e Dibattito: Sintesi della Tavola Rotonda

Il dibattito sviluppatosi nel corso della Tavola Rotonda può essere, seppur sommariamente, ricondotto a quattro tematiche: i possibili effetti inattesi e indesiderati della riforma sul pareggio di bilancio; il contributo di regole, rappresentazioni e comportamenti contabili al buon funzionamento della P.A., in generale e con specifico riferimento al processo di devoluzione; le implicazioni gestionali e finanziarie per gli enti locali; le prospettive future. I possibili effetti inattesi e indesiderati della riforma sono stati evidenziati soprattutto dal prof. Elio Borgonovi (1). Dopo aver rilevato che la modifica costituzionale non è stata oggetto di dibattito adeguato né fra gli studiosi delle diverse discipline che annoverano le amministrazioni pubbliche fra i propri temi privilegiati d’indagine, né tra gli operatori, il prof. Borgonovi ha sottolineato come l’emergenza finanziaria abbia evidentemente prevalso su una valutazione più attenta e ponderata degli effetti che simili disposizioni possono avere sull’attività delle amministrazioni pubbliche. […]

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Disaster incubation in tempi di austerity: il ruolo del settore pubblico in tre casi italiani

La complessità organizzativa è un fattore chiave nel processo di disaster incubation: rende i confini organizzativi e le responsabilità opache e difficili da controllare. Come regolatore e controller, il settore pubblico agisce da ultima autorità nella supervisione delle attività private e pubbliche. In tempi di austerity, il settore pubblico ha un ruolo ancora più sfidante: fornire servizi, utilizzando risorse scarse e mantenendo la qualità. Analizzando tre famosi disastri italiani che hanno coinvolto alcune public service organisation (PSOs), l’articolo ha l’obiettivo di elaborare un’analisi del quadro istituzionale sottostante all’incubazione di tali disastri: il fine è quello di esplorare l’attività del settore pubblico in tale ambito e stabilire possibili soluzioni per la gestione della decrescente disponibilità di risorse.

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Organizational complexity is a key-factor in the disaster incubation process: it makes organizational boundaries and responsibilities opaque and difficult to control. As a regulator and a controller, the public sector acts as the ultimate authority to oversee private and public activities. In the present times of austerity, the public sector has an even more challenging role: providing services by using scarcer resources, while maintaining quality. By reviewing three eminent Italian disasters involving public service organisations (PSOs), this paper aims at providing an analysis of the institutional framework underlying the incubation of such disasters, in order to explore the public sector’s activities in this regard and establish possible solutions to cope with the decreasing availability of resources.

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Key words: Disaster incubation, Public sector, Organisational complexity

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Il Piano della Performance 2011-2013 dei Comuni italiani di medie e grandi dimensioni: allineamento normativo e adeguatezza programmatica in ottica economico-aziendale

Il presente lavoro intende individuare le possibili configurazioni di Piano della Performance (PdP) utilizzabili dagli enti locali, provvedendo poi a delineare il livello di distribuzione e di allineamento dei PdP 2011-2013 dei Comuni medi e grandi rispetto alle suddette configurazioni. Inoltre, verrà valutato, tramite una griglia predisposta dagli autori, il livello di adeguatezza programmatica dei Piani della Performance dei Comuni medi e grandi, al fine di confermare le configurazioni esistenti o di proporne una nuova in caso di inadeguatezza delle prime.

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The paper presents the existing configurations that Italian local governments can use to build their Performance Plans. In addition, it assesses the 2011-13 Performance Plans of medium and large Italian municipalities in terms of their consistency with these configurations. Finally, using an evaluation grid specifically developed by the authors, it investigates the programmatic adequacy of such Performance Plans, in order to confirm the existing configurations or propose an alternative one.

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Key words: Brunetta reform, Performance Plan, Medium and large municipalities

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Equilibrio di bilancio, pratiche del controllo e relazioni inter-organizzative nel sistema delle pubbliche amministrazioni: i nodi da sciogliere per uscire dal circolo vizioso

[Attualità e dibattito: Tavola Rotonda]

La riforma delle regole contabili delle pubbliche amministrazioni indotta dall’applicazione del principio di equilibrio del bilancio sancito dalla recente modifica costituzionale (l.c. n. 1/2012) solleva una serie di problemi che vanno molto al di là degli aspetti tecnico-contabili. L’istanza fondamentale cui si è cercato di rispondere è naturalmente la sostenibilità del debito pubblico sulla base delle richieste dell’Unione europea, per finalità legate al controllo delle politiche economiche di sostegno all’euro. Ma il legislatore intende anche sostenere con un vincolo forte come quello costituzionale un processo di riforma rivolto ad adeguare struttura e funzionamento delle AP ai mutamenti sociali ed economici, migliorando il rapporto tra risorse impiegate e risultati ottenuti. Se si tratta di questo, l’insieme di norme emergenti nell’ultimo periodo, comprendendo non solo i provvedimenti attuativi della riforma costituzionale, ma anche le altre leggi che hanno toccato “finanza e funzionamento degli enti territoriali” (d.l. n. 174/2012 e l. n. 35/2012), “prevenzione e repressione della corruzione” (l. n. 190/2012), “pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni” (d.lgs. n. 33/2013), appaiono accomunate da un medesimo approccio di cultura e metodo di amministrazione. […]

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I controlli interni per il buon andamento del settore pubblico italiano

Si ritiene comunemente che i controlli interni costituiscano utile strumento perché le organizzazioni economiche possano controllare i rischi di malfunzionamento. In campo pubblico prevalgono standard, basati sul COSO Report, quali il PIfC dell’UE e le Linee guida dell’INTOSAI. In Italia il d.lgs. 286/1999 ha avviato un processo di superamento del tradizionale approccio basato sul controllo preventivo di legittimità che è ancora oggi oggetto di modifiche normative. La ricerca pone a confronto il modello italiano con gli standard internazionali e si propone di definire le caratteristiche e il grado di originalità del primo, valutarne la coerenza interna e porre le basi concettuali e terminologiche di un percorso di ricerca relativo all’ utilità dei controlli per il buon andamento delle amministrazioni pubbliche.

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Internal controls are generally considered an useful tool to ensure the proper functioning of economic organisations. In the public sector the prevailing standards, based on the COSO Report, are the EU’s PIfC and the INTOSAI Guidelines. In Italy, since the end of the 1990s, the traditional approach, based on ex ante controls on compliance with laws and regulations, has gradually been abandoned. This paper compares the Italian model with the international standards in order to identify and assess the former’s characteristics, originality, and internal consistency. It also attempts to define the basic concepts and terminology for a future research programme on the relations between internal controls and accountability in government organisations.

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Key words Internal controls, Italian public sector, INTOSAI Guidelines

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Il pareggio di bilancio in Costituzione per gli enti territoriali: tra riforma della contabilità e patto di stabilità

[Attualità e dibattito: Tavola Rotonda]

Il principio costituzionale del pareggio di bilancio rappresenta uno dei temi più delicati nel percorso di riforma della contabilità pubblica, anche in considerazione delle significative implicazioni che lo stesso tema ha sulla finanza pubblica nel suo complesso. La declinazione tecnica del pareggio di bilancio in Costituzione in regole concrete rappresenta, nell’ambito dei lavori del Gruppo bilanci della Commissione paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale (Copaff), lo scoglio più rilevante, con necessità di accurati approfondimenti, in relazione alle inevitabili conseguenze sulle complessive scelte di politica economica del nostro paese. Le preoccupazioni emerse concernono non tanto i risultati della verifica di fattibilità tecnica delle regole definite dall’art. 9 della l. n. 243/2012, quanto le ricadute che le scelte effettuate possono avere sull’attività di investimento degli enti territoriali. In ordine alla “verifica di fattibilità”, infatti, le difficoltà che, sulla base delle simulazioni effettuate sui dati di bilancio relativi agli esercizi decorsi, registrano diversi enti locali potrebbero non concretizzarsi, per effetto dell’entrata in vigore della emananda riforma della contabilità degli enti territoriali, a seguito della sperimentazione di cui all’art. 36 del d. lgs. n. 118/2011; riforma che è già stata definitivamente approvata dalla Copaff. […]

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Editoriale

Il terzo numero del 2013 si apre con una riflessione di ampio respiro (Le amministrazioni pubbliche tra autonomia e vincoli di sistema) sulla relazione tra equilibri di singola azienda ed equilibri di sistema. L’attenzione primaria agli equilibri di singola azienda è elemento fondante dell’approccio economico-aziendale allo studio del settore pubblico. Per l’economia aziendale, infatti, un processo decisionale autonomo e orientato da principi etici e di equità, diretto a ricercare efficacia ed efficienza nel rispetto delle condizioni di equilibrio democratico e gestionale (economico, patrimoniale, finanziario, monetario) delle singole amministrazioni, è condizione essenziale per rispondere appropriatamente ai bisogni delle collettività di riferimento, nonché per conseguire l’equilibrio di sistema. L’attenzione primaria agli equilibri di sistema, da cui far discendere a cascata gli equilibri delle singole amministrazioni, è, d’altra parte, una caratteristica ricorrente delle politiche pubbliche definite a livello centrale e sovranazionale; di recente, tale caratteristica si è poi ulteriormente rafforzata per effetto sia della crisi economica, sia di una generalizzata insoddisfazione verso i risultati conseguiti tramite le iniziative di decentramento e di aziendalizzazione. […]

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Le “non profit utilities” tra Stato e mercato: l’esperienza della cooperativa di comunità di Melpignano

Il ripensamento del ruolo e delle modalità organizzative dell’azione pubblica interessa particolarmente l’offerta dei servizi pubblici, soprattutto in tempi di crisi del tradizionale modello di welfare e della finanza pubblica. Il paradigma della Public Governance consente di recuperare talune valenze della partecipazione civica e di valorizzare la co-production, come prassi inclusiva nelle attività di service delivery della Pubblica Amministrazione. Nelle esperienze di produzione partecipata di servizi pubblici va riconosciuto un particolare ruolo alle organizzazioni non profit, per la loro capacità di organizzare in maniera più efficace il coinvolgimento dei cittadini-utenti. La ricerca prova ad esplorare la possibilità nel nostro Paese di svolgere gestioni di servizi a rilevanza economica proprio attraverso realtà non lucrative nate “dal basso”. Allo scopo, dopo un inquadramento del mondo della cooperazione elettrica inteso come primordiale esperienza di Non Profit Utilities, viene presentato il recente caso della cooperativa di comunità di Melpignano.

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The review of the role and organization of the public administration has had a particular effect on public service provision, specially in times of crisis in traditional welfare models and public finances. The Public Governance paradigm allows for the recovery of certain values of citizen participation, and encourages co-production as an inclusive practice in the provision of services by the public administration. A special role is acknowledged to non-profit organizations in public service coproduction, due to their ability to effectively organize the involvement of citizen-users. This paper aims to study the delivery of public utilities in Italy through “bottom-up” non-profit experiences. To this end, after an overview of the electric cooperative sector, a primary experience of Non Profit Utilities, the innovative case of the community co-operative of Melpignano is presented.

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Key words: Co-production, Public utilities, Community cooperative

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Alcune indicazioni di policy per un’efficiente ed efficace governance dei Gruppi di Azione Locale (GAL)

A partire dagli anni ‘90 del XX secolo, le numerose riforme della PA hanno determinato, tra gli altri, anche effetti sui processi di definizione delle policy, la cui implementazione è sempre più demandata agli attori dei livelli di governo locale. Da qui l’obiettivo del presente lavoro, che è quello di fornire alcune utili indicazioni per il governo del territorio rivolte a una specifica forma di partnership pubblico-privata: i Gruppi di Azione Locale. La somministrazione di un questionario ai GAL pugliesi ha consentito la raccolta di informazioni la cui analisi ha condotto alla formulazione di alcune indicazioni di policy sulla governance dei GAL, quali: l’esigenza di un maggior coordinamento a livello strategico-operativo tra i GAL della Regione, anche attraverso la creazione di un osservatorio; l’opportunità di un maggiore impegno in risorse finanziarie da parte delle PA (in particolare dell’amministrazione regionale) nelle attività di animazione del territorio; l’utilità di una più attenta e trasparente attività di accountability.

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Since the 90’s of the twentieth century, the numerous reforms of the PA have determined effects on the processes of policy definition, whose implementation is increasingly shifted to actors of the different levels of local government. Hence, the purpose of this work is to provide some useful indications for the local government of at a specific form of public-private partnerships: the local action groups (LAGs). Through the administration of a questionnaire to the LAG’s of Puglia we collected information whose analysis leads to some conclusions, such as: 1) the need for greater coordination among LAGs, both at a strategic and operational level, for example through the creation of an observatory; 2) the possibility of a greater commitment of financial resources for a greater dynamism of the territory through the involvement of the local authorities (especially the Regional Government); 3) the benefits coming from more careful accountability systems.

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Key words: Local Action Groups (LAGs), Multilevel governance, Partnership

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Lo sviluppo dei network turistici nella prospettiva della public governance

Il crescente orientamento del settore pubblico verso il sistema di interazioni socio-politiche, in linea con le teorie della public governance, e la progressiva diffusione delle correnti federaliste e di decentramento amministrativo, testimoniano l’odierna importanza delle partnership pubblico-private per il raggiungimento di obiettivi collettivi in contesti complessi. Lo studio si concentra sul settore del turismo italiano in ragione della riforma avviata nel 2001, al fine di evidenziare, attraverso un’indagine empirica, le peculiarità dei network sviluppati ed i fattori che paiono influenzarne i profili dell’integrazione e della managerialità, condizioni utili al raggiungimento di positive performance.

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The increasing attention paid by the public sector to the system of socio-political interactions, in line with public governance theories, and the steady diffusion of federalism and administrative decentralization, demonstrate the current importance of public-private partnerships as a way of achieving collective goals in complex contexts. This study concentrates on the Italian tourist sector, which was significantly reformed in 2001. Through an empirical investigation, the paper highlights the main features of the networks developed within the Italian context. Specific attention is paid to the extent and the determinants of integration and managerialisation, viewed as key conditions for the achievement of positive performances.

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Key words: Public governance, Public-private network, Network management

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Il performance-based funding nel sistema universitario italiano: un’analisi degli effetti della programmazione triennale

I sistemi di performance-based funding sono da tempo utilizzati nei sistemi universitari di diversi paesi a fianco dei più tradizionali sistemi di formula funding. Nel nostro Paese un esempio in tal senso deriva dalla normativa sulla programmazione triennale. La ricerca descritta nell’articolo si pone due obiettivi principali. Da un lato presenta un’analisi della performance degli atenei statali italiani nel periodo 2004-2010, come desumibile dall’andamento degli indicatori inseriti nel database della programmazione triennale, con la finalità di verificare se l’introduzione della normativa abbia o meno generato un trend di miglioramento nelle performance degli atenei. Dall’altro analizza in chiave critica gli indicatori proposti, alla luce di limiti ed “effetti collaterali” che in letteratura sono stati attribuiti ai sistemi di performance-based funding. I risultati delle due analisi offrono infine spunto per ulteriori approfondimenti della ricerca.

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Performance-based funding is used in university systems all over the world, alongside traditional formula funding systems. In Italy this happened with the introduction of a new three-year planning regulation. The research described in the article has two main objectives. On the one hand, it presents an analysis of Italian universities’ performance in the years 2004-2010, based on the indicators used in the planning law, with the aim of verifying if the new law produced an improvement in the universities’ performance. On the other hand, it critically analyzes the proposed indicators, in light of the limitations and “side-effects” that the literature attributes to performance-based funding systems. The results of the two analyses offer ideas for further research.

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Key words: Performance-based funding, Three-year planning, Italian universities

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Le amministrazioni pubbliche tra autonomia e vincoli di sistema

L’assetto istituzionale italiano si caratterizza per una configurazione federale sul piano interno e integrata con altri Stati in ambito europeo. In questo scenario, la ricerca di un benessere sostenibile nel tempo per le collettività pone alla ribalta del dibattito scientifico il tema dell’autonomia delle singole amministrazioni pubbliche e di come questa condizione possa conciliarsi con le crescenti tendenze alla regolamentazione che promanano dal governo centrale e dall’Europa. Il contributo si propone di fornire possibili risposte alla domanda se nel nuovo contesto possa intendersi superato il paradigma dell’economicità durevole ed autonoma elaborato dalla dottrina economico-aziendale come criterio decisionale utile per condurre le aziende alla creazione di valore nel tempo. A tal fine, si delineano sinteticamente i percorsi evolutivi del sistema pubblico e, parallelamente, delle teorie che hanno orientato le riforme a partire dall’Unità d’Italia, per poi analizzare i meccanismi di governance introdotti a livello centrale e tratteggiare, in conclusione, alcune possibili traiettorie di cambiamento. La tesi sostenuta è che, per garantire l’equilibrio di sistema, sia necessario rilanciare la prospettiva economico-aziendale che considera autonomia decisionale ed economicità quali condizioni da perseguire da parte dei singoli enti per raggiungere la propria missione nel tempo. La valorizzazione dell’autonomia dei soggetti istituzionali che configurano il sistema pubblico nel contesto europeo implica, in particolare, l’adozione di adeguati meccanismi di responsabilizzazione e di verifica dei risultati, operativi ed economico-finanziari, anche in relazione agli obiettivi comuni di derivazione comunitaria diretti a garantire, oltre al benessere dei cittadini, stabilità finanziaria e crescita economica per il Paese.

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The Italian public system is characterized internally by a federal organization and externally through integration with the other member States of the European Union. In this context, over the past few years, the autonomy individual public units has represented an important issue in scientific debates in order to guarantee a sustainable welfare model for citizens. Another important topic concerns the ways through which the autonomy can be reconciled with the growing regulation trend coming from the Central government and Europe. This study aims to investigate whether decision-making autonomy should be regarded as an essential condition to be pursued by individual public bodies in order to meet their mission and long-term performance through appropriate management mechanisms. The enhancement of the public units’ autonomy in the European public sector, should be strictly connected to proper mechanisms of accountability and validation of operational and financial results, that seek the citizens’ well-being together with the financial stability and economic growth of the country.

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Key words: Autonomy, Public system, Governance

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L’adozione del Piano degli Obiettivi nei percorsi di innovazione manageriale delle aziende pubbliche territoriali: prospettive teoriche ed evidenze empiriche

Il paper investiga la capacità del Piano degli obiettivi (PDO) di attivare processi di definizione e sviluppo delle risorse e competenze nel contesto degli enti locali, esaminando la possibilità che esso si traduca da un lato nella ricognizione delle medesime e dall’altro nell’attivazione di percorsi che “istituzionalizzano” tale pratica attraverso l’acquisizione ed il consolidamento delle relative determinate procedure. Il presente lavoro, dopo aver proposto un inquadramento teorico che consente di interpretare il processo di introduzione e consolidamento del PDO attraverso la Resource Based View e la prospettiva istituzionale, elabora un caso studio interpretativo. Sulla base delle prospettive teoriche delineate, i risultati dell’indagine mostrano rispettivamente l’attitudine del PDO a rilevare le risorse critiche del Comune investigato ed il grado di istituzionalizzazione del PDO che consente l’estensione delle risorse dal livello individuale a quello organizzativo.

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The paper investigates the Performance Plan’s (PP) ability to activate the definition and development of resources and skills in the context of local governments, examining the possibility that it supports, on the one hand, their recognition and, on the other, the activation of paths that “institutionalize” this practice through the acquisition and consolidation of certain related procedures. To this end, the paper proposes a theoretical framework that interprets the process of PP introduction and consolidation through the lenses of the Resource Based View and the institutional perspective. Then, an interpretive case study is developed. The results show, respectively, the PP’s ability to identify the critical resources of the investigated Municipality and the degree of PP “institutionalization” that allows the extension of the resources from the individual to the organizational level.

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  Key words: Objectives, Institutionalization, Local governments

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L’introduzione del Performance Measurement, Management and Improvement: l’esperienza di alcune amministrazioni locali italiane

La performance nell’Amministrazione Pubblica è argomento che suscita interesse nella dottrina e nella prassi in molti Paesi (OECD 1997). In Italia il d.lgs. 150/2009 ha richiamato l’attenzione sui sistemi di misurazione e gestione delle performance. Per evitare che si ripresenti il divario tra quanto previsto a livello normativo e quanto realizzato, massima attenzione deve essere posta alle condizioni di avvio e al processo d’implementazione. La ricerca presenta il processo di avvio del “Ciclo della Performance” in quattro Comuni italiani e analizza se esistono e quali sono le condizioni che ne hanno favorito lo sviluppo e le criticità emerse.

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The performance in the public administration is a subject that arouses interest in doctrine and practice in many countries (OECD 1997). The Italian Legislative Decree no. 150/2009 has drawn attention to the systems of measurement and performance management. To avoid any repetition of the gap between what is expected and what has been achieved at the regulatory level, attention should be given to starting conditions and the implementation process. The paper examines the boot process of the “Cycle of Performance” in four Italian cities and analyzes if any, and what are the conditions that have facilitated the development and the problems that emerged.

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Key words: Performance Measurement, Management and Improvement, Cycle of Performance, Local government

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Comuni 2.0. Un’indagine esplorativa sull’utilizzo dei social media nei Comuni italiani di medie e grandi dimensioni

I social media rappresentano un’innovazione di ampia portata in ambito sociale ed economico che offre numerose opportunità alle organizzazioni. Anche le Pubbliche Amministrazioni hanno iniziato ad avvicinarsi a questi strumenti per migliorare la comunicazione e il coinvolgimento di cittadini e di altri stakeholder. L’articolo illustra i principali risultati di un’indagine esplorativa sulla diffusione e sull’utilizzo dei social media nei Comuni italiani di medie e grandi dimensioni. Dalla ricerca emerge, innanzitutto, che una buona parte dei Comuni con più di 15.000 abitanti negli ultimi anni ha investito nei social media, riconoscendone il potenziale innovativo. Questi enti locali vi hanno però investito con relativa cautela, soprattutto al fine di migliorare l’efficacia e l’efficienza dei processi di comunicazione con i cittadini, mentre risultano ancora poche le esperienze che sfruttano i social media per avviare dibattiti e discussioni in una logica di e-Democracy.

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Social media are an important innovation from both a social and an economic point of view and they offer several opportunities to organisations. Recently, public sector organisations have approached these instruments in order to improve communication and involvement of citizens and other stakeholders. This article presents the main results of an explorative study on the diffusion and use of social media among Italian municipalities of medium and large size. The research shows that in the last years a large numbers of municipalities with populations above 15.000 inhabitants have recognized the innovative potential of social media and therefore invested on them. At the same time, these municipalities have been cautious in their investments. Moreover, they have generally aimed at improving the effectiveness and efficiency of communication processes with their constituents, while the attempts to fully exploit the potential of social media in order to open public discussion and e-Democracy are still rare.

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Key words: Italian Municipalities, Social media, e-Government

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Il web 2.0 e i processi di openness nelle pubbliche amministrazioni italiane

Il contributo si colloca nell’ambito degli studi che cercano di comprendere quali sono gli elementi determinanti i processi di e-government. Esso analizza il tema dei processi di openness nelle pubbliche amministrazioni italiane. L’openness viene analizzata considerando le politiche di trasparenza, partecipazione pubblica e collaborazione. L’ipotesi di ricerca indagata è quella dell’esistenza di una relazione fra la diffusione degli strumenti web 2.0 e le politiche di openness nelle pubbliche amministrazioni oggetto di indagine. I risultati non fanno emergere l’esistenza di una relazione e suggeriscono l’adozione di percorsi graduali di trasparenza, partecipazione e collaborazione.

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The paper draws on existing studies that explore the factors underlying e-government processes. It analyzes the openness of typical processes in Italian public administrations. Openness is analyzed considering the policies on transparency, public participation, and collaboration. After defining the theoretical framework and presenting data about the openness policies of 53 Italian public administrations, we tested the research hypothesis of a positive relationship between the adoption of web 2.0 tools and the presence of openness policies. Our results do not confirm this relationship and suggest a gradual introduction of transparency, participation, and collaboration.

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Key words: Open government, Web 2.0, Community empowerment

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Editoriale

Il secondo numero del 2012 si presenta particolarmente omogeneo, in quanto sviluppa e approfondisce due sole tematiche, tra l’altro con riferimento quasi esclusivo al contesto dei Comuni: il ricorso ai social media da un lato, i sistemi di misurazione e gestione delle performance dall’altro. All’interno dell’ampia gamma di iniziative riconducibili al New Public Management, un elemento ricorrente è la propensione ad adottare le nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ICT) al fine di modernizzare, riformare, migliorare l’organizzazione interna, offrire servizi più efficaci ed efficienti, favorire il coinvolgimento diretto del cittadino e degli altri destinatari dei servizi della PA, nonché degli altri attori rilevanti di un territorio. Come è ormai appurato da tempo, la tecnologia da sola non è naturalmente sufficiente a produrre innovazione organizzativa, che richiede invece il concorso di altri fattori sia endogeni (es. le persone e le loro competenze, le risorse a disposizione, il clima e la cultura organizzativi) sia esogeni (es. il contesto socio-economico, il sistema regolatorio vigente). […]

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Il cambiamento organizzativo nei sindacati: il caso dell’adozione del bilancio sociale all’interno della CGIL

Le sfide che vedono oggi coinvolti i sindacati nella ricerca di una maggiore legittimazione, efficienza ed efficacia di risposta ai bisogni dei gruppi rappresentati richiedono un ripensamento dei propri modelli organizzativi e una maggiore trasparenza. L’implementazione di nuove modalità di rendicontazione delle proprie attività al fine di accrescere l’accountability dell’organizzazione rappresenta una possibile risposta a tali criticità. In tale contesto, questa ricerca si pone l’obiettivo di analizzare un fenomeno attualmente in atto all’interno della più grande organizzazione sindacale italiana, la CGIL, ovvero l’avvio di un progetto di rendicontazione sociale. Lo studio indaga la relazione che può sussistere tra l’introduzione di una nuova pratica organizzativa – il bilancio sociale – e il cambiamento. L’analisi si focalizza sui fattori che influenzano questo cambiamento, internamente ed esternamente, adottando la lente concettuale della Teoria istituzionale dell’Archetipo. Questa teoria permette di evidenziarele variabili che impattano sui processi di cambiamento e di comprendere l’importanza di presidiare questi ultimi, affinché i nuovi strumenti introdotti diventino parte dell’organizzazione. In particolare, vengono studiati cinque enti che hanno adottato il bilancio sociale quale strumento di rendicontazione delle proprie attività. A tal fine, vengono innanzi tutto analizzati i bilanci sociali pubblicati da questi enti nonché altri documenti ufficiali ritenuti utili ai fini dello studio. Attraverso un questionario preparato ad hoc e alcune interviste agli attori organizzativi che hanno partecipato al processo di cambiamento è stato possibile, inoltre, ricostruire il processo di rendicontazione sociale avviato all’interno della CGIL. L’analisi dimostra che il bilancio sociale può essere lo strumento per rispondere al bisogno di accountability delle organizzazioni sindacali, evidenziando che la redazione di tale documento necessita di essere accompagnata da (e il frutto di) un processo di cambiamento culturale.

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Unions are nowadays facing big challenges that imply the search for greater legitimacy, efficiency and effectiveness of response to the needs of the groups represented. These challenges require a rethinking of organizational models and greater transparency. The implementation of new ways of reporting activities in order to enhance organizational accountability is a possible answer. In this context, this research aims to analyze a phenomenon currently underway within the largest Italian trade union, the CGIL, which has started a project of social reporting. The study investigates the relationship that may exist between the introduction of a new organizational practice – the Social report – and change. The article focuses on factors that affect change, from an internal and external point of view, through the conceptual lenses of Archetype Theory. This theory allows to identify variables that impact on change processes and that need to be supervised, so that the new instruments introduced become part of the organization. In particular, five agencies that have adopted the social report as a tool for reporting on their activities are examined. To this end, social reports that have been published by these agencies and other relevant official documents are analyzed. Through a questionnaire prepared ad hoc, and some interviews with the actors who participated in the organizational change process, moreover, it was possible to reconstruct the social reporting process started within the CGIL. The analysis suggests that the social report may be the right tool to meet the need for greater accountability in trade unions, but only if its introduction is supported by (and the consequence of) cultural change.

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Key words: Organizational change, Trade unions, Archetype Theory

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Public governance e partecipazione dei cittadini al processo allocativo dei Comuni

L’articolo esplora il fenomeno del bilancio partecipativo (BP) in Italia, traendo spunto da approfondimenti e riflessioni concernenti la public governance, la partecipazione e le modalità d’inclusione dei cittadini nelle politiche degli Enti locali. Illustra e discute i risultati di una ricerca condotta su un campione di Comuni che già da qualche anno contemplano il BP come approccio alla programmazione e, in particolare, si sofferma sulle caratteristiche del contesto nel quale il BP ha trovato concreta attuazione, sulle modalità con cui è stato implementato, sulla tipologia di interventi più ricorrenti e sulle criticità rilevate nelle unità oggetto di analisi. Le conclusioni lasciano spazio a considerazioni su quali azioni occorre ancora promuovere perché il BP possa essere realisticamente considerato uno strumento di effettiva utilità alla gestione dell’ente locale.

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This paper explores the phenomenon of participative budgeting (PB) in Italy, drawing inspiration from insights and reflections on public governance, participation, and citizen involvement in local authority policies. It illustrates and discusses the results of a survey addressed to a sample of municipalities that, for some years, have been using PB as an approach to resource allocation. In particular, it focuses on the contexts in which PB has been actually implemented, the ways by which it was carried out, the most common policy areas that have been exposed to PB, and the main issues that have been encountered. The conclusions highlight what is still needed for PB to really become a tool for effective management.

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Key words: Public governance, Participatory budget

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Alla ricerca dei fattori rilevanti nell’adozione dei sistemi di gestione della performance nelle amministrazioni pubbliche territoriali. L’analisi di due casi di studio

La ricerca scientifica ha dimostrato che la gestione della performance nelle amministrazioni pubbliche sta oggi spostando il proprio focus dalla mera attività di raccolta e rendicontazione di dati alla generazione di informazioni atte a supportare la formulazione di decisioni. L’analisi comparativa dei casi di studio analizzati in questo articolo mira ad identificare i fattori critici sottostanti alla progettazione e all’ utilizzo dei sistemi di gestione della performance nelle amministrazioni regionali. Da questa analisi emerge che alcune variabili risultano essenziali ai fini di un’efficace adozione dei sistemi di performance management. Tra queste variabili sono annoverabili: il ruolo della legislazione, le doti di leadership degli amministratori, e le caratteristiche degli indicatori di performance adottati. Con questo lavoro ci si auspica di poter suscitare nel management delle amministrazioni regionali la consapevolezza che la leadership e le competenze professionali sono fattori decisivi per supportare una progettazione e adozione dei sistemi di gestione della performance, che vada oltre la ricerca dell’adempimento formale di prescrizioni normative.

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The literature has shown that the focus on performance management is shifting from collecting and reporting data to actually using them for decision making. The comparative case-study analysis presented in this article aims to identify the critical factors for adopting and implementing relevant performance management systems in regional governments. The evidence emerging from this casestudy analysis finds that certain variables are essential to advancing our progress in performance management, including the role of legislation, the need for leadership, and the characteristics of performance indicators. The hope of this research is to encourage regional administrators to embrace leadership roles in interpreting and applying legal frameworks for realizing the benefits of performance management.

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Key words: Performance Management Cycle, Local Government, Comparative Analysis